当工人输给AI时：美国政府如何缓解自动化的冲击

# 当工人输给AI 来源：https://www.foreignaffairs.com/united-states/when-workers-lose-ai 去年初夏，在一份不起眼的预算文件中，特朗普政府实际上宣告了针对因贸易而失业的工人的主要政府项目寿终正寝。美国政府于1962年肯尼迪政府时期创建了所谓的“贸易调整援助”（TAA）计划。六十多年来，它为受进口负面影响的美国行业提供现金援助、职业培训和其他服务。但唐纳德·特朗普总统早已明确表示，他对因贸易而受威胁的工人的唯一补救措施就是加征新关税。到TAA计划终结时，无论是左派还是右派，都几乎没有热心捍卫者。 然而，当美国面临另一场潜在的经济剧变——收入阶梯上下的工人可能被人工智能取代时，TAA的历史值得更仔细地审视。与过去时代降低贸易壁垒类似，AI提供了经济增长加快的可能性，这可能在惠及多数人的同时伤害少数人。TAA的创建反映了一个事实：在全球化的初期，立法者和专家认真对待了自由贸易可能伤害某些工人和社区的危险，并承认支持那些输家既是经济上的需要，也是政治上的必要。 TAA有着无可挑剔的出身：它最初由美国钢铁工人联合会提出，借鉴了顶尖经济学家的思想，并由约翰·F·肯尼迪在担任参议员和总统期间大力倡导。然而，它未能实现其承诺。理解其原因可能对于未来更好地应对失业问题至关重要，尤其是当包括美国总统乔·拜登的经济顾问委员会、国会两党议员以及AI巨头Anthropic在内的各方声音都将TAA作为应对AI应用影响潜在范本时。 关于AI如何取代工人的可怕预测比比皆是：商业领袖警告称五年内失业率可能高达20%。但即使最极端的担忧被证明是错误的，AI仍可能以让受影响者深感痛苦并破坏美国政治稳定的方式，颠覆数百万人的生计。毕竟，2000年代制造业衰退期间的失业只影响了劳动力中的一小部分，但却带来了深远的经济和政治后果。AI的崛起之所以令人不安，部分原因在于其结果范围如此之广；这项新技术可能会让网约车司机、软件工程师以及几乎所有其他人都面临被取代的风险。各国政府不能等到这种取代的形态明朗化之后再采取行动，因为帮助工人的机构需要时间来建立。 TAA的记录既展示了帮助因经济变革而失业的工人有多么困难，也说明了下次正确应对至关重要。美国需要那些为突然失去收入的人提供财务缓冲并帮助工人找到新工作的计划。但此类计划必须与防止不必要的失业以及为工人创造新好工作岗位的努力相结合，以便他们的旧工作消失时有处可去。而且，与TAA不同，这些计划必须能够匹配任何失业的规模，避免会使得许多工人被置之度外的狭窄资格标准。它们还必须快速运作，并给予工人真正的自主权来塑造自己的经济未来。 现在落实正确的劳工政策将有助于决定AI究竟是福是祸。这既关乎数百万工人的经济命运，也关乎美国社会结构在技术快速变革时代的韧性。 ### **褒贬不一的记录** 支持TAA的论据在20世纪60年代初获得了政治动力，因为这样一项倡议似乎能同时应对几个挑战。肯尼迪等人提出的冷战战略要求签订新的贸易协定，以加深美国与世界其他地区的经济联系，建立起对抗苏联的更强大战线。美国企业领袖渴望为其产品打开新市场。但自由贸易的倡导者知道，如果工人在关税降低时蒙受损失，他们会发起强烈反对。 当时，对于陷入艰难经济转型的人和地区，几乎没有针对性的援助。联邦对失业工人的援助主要限于失业保险；现代的就业培训和经济开发项目仍处于起步阶段。TAA是一个看似优雅的解决方案。它通过缓解工人、工会及其在国会中的倡导者的担忧，帮助推动了降低关税壁垒的重大贸易立法（即具有里程碑意义的1962年《贸易扩展法》）。它也反映了肯尼迪政府支持陷入困境的社区和挣扎求生的工人的日益增长的兴趣。 然而，很难说TAA完成了其使命。在20世纪60年代，该计划的反对者认为它可能会无意中帮助“错误”的工人——任何因进口竞争以外原因失业的人。为防止这种可能性而设置的保护措施最终却阻碍了TAA原本旨在触及的工人。在该计划的前七年，负责审查申请的美国关税委员会没有批准任何一份申请。建立TAA的法规过于严格，要求工人证明新贸易协定导致的进口增长造成了他们的失业，而委员会对此法规的解读更为严格。 即使从20世纪70年代开始TAA变得更为普及，其批准程序仍然不必要的复杂，通常要求裁决者检查公司记录，甚至调查公司客户以确认进口增长导致了裁员。如果工人的失业有多个原因——例如一家公司在面临进口增长的同时也失去了市场份额给国内竞争对手——工人的申请可能会被拒绝。许多工人，尤其是没有工会的工人，甚至不知道有援助可用。而漫长的申请过程意味着，即使是最终得到该计划帮助的人，也常常在失业后等待数月或数年才能看到任何援助。 > AI可能颠覆数百万人的生计。 尽管后来几届政府曾试图加强它，但TAA从未摆脱其早期作为“哑弹”的名声，也未能扩展到足以在进口激增时发挥重要作用的规模。国会通常只有在立法者寻求一种筹码来为进一步降低贸易壁垒的协议争取选票时，才会考虑改进该计划。所谓的“中国冲击”在2000年至2007年间导致多达200万个制造业岗位流失，但TAA在帮助工人反弹方面收效甚微。从2004年到2006年，每年平均只有约13万工人符合援助条件，每年报名参加培训的不足5万人。 专家们经常抨击TAA是一个失败，但实际记录更为复杂。最近的研究表明，获得援助的工人确实受益。一项2018年的研究估计，参加TAA相关培训的工人未来十年的收入比未参加的工人高出5万美元。2002年增加的一项旨在帮助老年工人的工资保险计划被发现能够自给自足，因为它加快了工人重返劳动力市场的速度；该计划弥补了他们之前收入与新工作较低薪酬之间的部分差距。其他研究表明，在TAA触及工人的地方，它减轻了对贸易的政治反弹；这些地区的工人更不愿意支持保护主义政策和采取反现任的立场。 但该计划所提供的任何好处都因其狭窄的范围而受到严重限制：只有少数受贸易影响的工人被认证为符合条件，而其中只有少数人参与。一个只帮助少数报名者却忽略了大多数本应服务对象的计划，无法实现其目标。如果工人找不到新的高质量工作，仅仅向承受变革冲击的人进行收入再分配是不够的，无论这种变革来自全球化还是AI。在最坏的情况下，TAA滋生了自满情绪，让政策制定者以为失业工人有一个实际上并不存在的缓冲垫。 TAA褒贬不一的记录说明了建立和维持这样一个安全网有多么困难。当然，最好的替代方案是首先避免痛苦的裁员。公司可以为员工找到新角色，而不是简单地让他们离开；一个优先事项应该是投资于研究，探索如何更好地部署AI来增强工人而非取代工人。工人更大的议价能力，包括受到有力保护的工会组建权，将推动公司寻求裁员的替代方案，并防止AI可能助长的劳工虐待行为。 ### **匹配规模** 但如果AI被证明像其支持者和批评者所暗示的那样具有变革性，那么一些工人将不可避免地失业。在这方面，TAA的历史提供了教训。它指出了建立一个足够强大以匹配破坏规模的计划的价值。与TAA那样将支持仅限于那些能够确切证明自己职位为何消失的工人不同，更好的方法是宁可过度包容，向所有失业工人（无论其失业原因如何）提供全面的援助。即使不考虑AI带来的风险，长期以来也早该为所有失业工人提供更强有力的国家支持，包括更具包容性和全面性的失业保险。如果AI被证明是一种能够重塑广泛职业的“通用技术”，那么干预的理由只会越来越充分。除了帮助陷入困境的人们之外，这些措施还将带来经济和财政上的好处：帮助失业工人过渡到新工作，减少他们对长期支持的需求，并增加税收。 任何针对AI失业的计划还必须行动迅速。大量研究表明，长期失业会对收入、健康和福祉留下持久影响，即使工人重新就业后也是如此。未来的调整工作应争分夺秒，将工人每多失业一天视为体制性的失败，并在裁员发生之前就为处于风险行业或职业的人提供支持。为此，计划可以在裁员发生之前就为某些服务授予“推定资格”，使大量工人能够以最少的文书工作获得资格。例如，如果会计师或程序员看起来面临高失业水平，即使在他们失业之前就可以向他们提供再培训。 最后，任何未来的计划都必须尊重工人在塑造自身前进道路上的自主权。TAA赢得了被强加给对自己的经济命运没有发言权的人的安慰奖的名声。（劳工领袖常常贬低它为“丧葬保险”。）漫长而复杂的流程让受助者几乎没有控制感。给予工人真正的发言权，无论是在工作场所还是在设计支持失业者的努力中，都将使此类计划更有可能成功。 一个范本可能是20世纪60年代通过集体谈判产生的“自动化基金”，以缓冲早期一波技术变革的冲击。这些基金——由肉类加工工人、码头工人、钢铁工人等推动——通常涉及劳资双方的合作，以应对自动化对在职工人和可能失业的工人带来的风险。一些基金支持对职业培训新方法的研究。另一些则提高了遣散费，或者让工人分享自动化产生的部分利润。 这些基金在经济浪潮中只是小小的一叶扁舟，其倡导者强调，只有辅以更强有力的公共劳动力计划（如有效的培训计划和求职援助）以及支持低失业率的宏观经济政策，它们才能成功。但它们提供了一个模板，展示在动荡的经济转型期间如何让工人获得一席之位。公司经常以看似不透明且剥夺权力的方式部署AI；解决该技术的后果需要将工人当作人来看待，即使他们以前的工作已不再由人完成。 ### **分享收益** 过去几代的贸易和全球化应该作为一个警示：即使在一个重大的经济转变中只有少数工人失利，他们的损失也可能向外扩散，不仅摧毁这些工人，还摧毁他们的家庭、社区乃至整个经济。 在当前人们对AI对工人意味着什么高度焦虑的时刻，政府应投资于为面临失业风险的人提供财务支持、再培训和求职援助。这样的努力相当于承诺分享技术进步带来的收益。除了对好工作的投资以及为变革后的工作场所提供新的劳工保护之外，这还将传递一个愿景，即AI的未来不会仅仅因为在革命性技术突破之初选择了错误的职业而将人们抛向更黯淡的命运。 重复TAA的错误——或者更糟，无所作为——将冒着与全球化相同的经济和政治后果的风险，而且可能范围更广。无论AI失业是遵循最令人担忧的预测还是更温和的预测，数百万工人都可能面临收入减少、与劳动力市场脱节以及地位丧失。过去四分之一个世纪表明，突然的失业——无论是像“中国冲击”那样集中，还是像大萧条那样广泛——都可能对该国产生持久的影响，包括助长对民主制度的反弹，以及扩大右翼民粹主义的受众。 为了抢占先机，政治领袖现在就需要雄心勃勃地行动，这一方面是因为有效的计划需要时间来建立，另一方面是因为公众敏锐地意识到尚未存在足够的安全网。早期努力基本失败的事实应该降低任何认为未来任务容易的预期，但这也应该促使政策制定者这次做得更好。